隐性债务违规模式十大类型及案例

这里介绍的违规模式，也包含了“曾经合规，但后被叫停”的一些类型。这也提示我们的读者：合规与违规，也需要辩证来分析，目前未见违规的行为，未必可以一直合规地实施下去；目前判定为违规的模式，也有可能通过合规化整改来达到目的。

本节内容较长，为了读者阅读方便，我们列出全文的简要目录，供读者参考：

政府部门直接向企业(以平台公司居多)借款并承诺偿还，是最直接的违规举债，虽然说起来可笑，但在现实中这种情况非常多见，在主管部门早些年发布的违规举债相关信息案例中，可能也是为数最多的一种情形。

土地储备贷款是金融机构向土地储备机构实施的土地储备业务发放的贷款。土地储备贷款，曾经是最规范的政府融资项目方式，要求很具体很全面：财政稳健、政策支持、收益稳定、自有达标等等。土地储备贷款的缺欠，是往往存在抵质押物方面的不足。在初始项目还款来源出现问题的情况下，无论是储备土地证抵押还是土地未来收入质押，在执行方面都存在一些障碍。

财综[2016]4号文规定，自2016年1月1日起，各地(土地储备机构)不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款；财金[2016]91号文的“五不准”规定：PPP项目主体或其他社会资本……不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作，不得借未供应的土地进行融资；……资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩。从而，完全叫停了土储及非土储单位的土地储备贷款。

在公开被列为违规的模式当中，BT模式(建设—移交)最著名的，没有之一。对于BT的禁令见于《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预[2012]463号，失效)，“地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购(BT)责任等方式举借政府性债务”，463文件虽然已经失效了，但是对于BT的禁令并没有失效，一直在严格执行着。

但是，如我们曾经撰文分析的那样，对于BT的具体组成要素——“逐年”、“回购”等等——的定义，业界一直存在不小的争议，这种争议，直到《政府投资条例》颁布实施之后，也没有一刻的停止。以至于，我们在公开信息中仅看到了一例BT违规案例(见下)，因为案例中签署了回购合同。

【BT项目案例】鄞州区财政局与鄞州区城市建设投资发展有限公司（以下简称鄞州城投）签订协议，约定回购鄞州城投委托建设的市政道路和公租房。其中，2015年签订《回购协议》，约定回购金额2.02亿元；2016年签订5份《回购协议》，合计约定回购金额2.19亿元。鄞州区财政局与鄞州城投签订回购协议以建设-移交（BT）方式举债的行为，违反了《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等法律文件和制度规定。

宁波市依据《中华人民共和国预算法》、《行政机关公务员处分条例》等有关规定，作出如下处理：

1.对负有直接责任的鄞州区财政局国资办副主任江某给予行政降级处分。

2.对负有直接责任的鄞州区城投公司董事长张某给予行政撤职处分。

3.宁波市政府领导约谈鄞州区政府主要领导，严肃批评教育，并责令鄞州区政府向宁波市政府作出深刻检查，剖析原因，严防类似问题再发生。

回购股权的违规模式，在F-EPC、投资人-EPC类型项目中较为多见，是指地方政府或其指定的下属国企作为招标人，承诺对社会资本投资人投资所设的SPV公司股权进行回购的违规做法，一般会约定确定的价格及项目周期。

地方政府通过其下属国企对社会资本设立的SPV公司股权进行回购的方式，并不能掩盖其回购社会资本投资建设内容的BT本质。回购工程是违规模式，回购建设工程的SPV公司就不违规了么？显然仍然确定属于违规举债无疑。同时，也不符合国有资产监管的相关规定。

社会资本投资人提供了多少工程和服务，就支付多少金额就好了，为什么要搞一个掩耳盗铃的股权回购呢？

原管理库PPP项目中，成立SPV项目公司的情况十分常见，但并没有注意到地方政府有关回购SPV公司的相关安排。为什么在原管理库外操作时，就要画蛇添足地增加一个回购SPV公司股权的神操作呢？

1. 回购股权违规案例：华中某地文化园区项目

本项目估算投资近50亿元，拟采用“ABO（授权-建设-运营）+资源补偿”模式进行运作，由政府授权公司为项目ABO实施机构，再由该公司经公开招标采购确定项目投资人及EPC总承包方，合作方式为股权投资+EPC总承包方式，项目合作期限暂定为8年（含建设期3年）。

运作方式为投资人+EPC总承包。本次采购选择的是有投资能力和设计施工一体化总承包能力的社会投资人，在中标（成交）之后，应依据中国适用法律的规定组建项目公司，由项目公司对项目的融资投资、建设实施、运营维护负责。项目公司通过公司法、合同及公司章程等约定股权退出机制。项目建设完成，投资人可在约定时间通过法定程序向政府指定机构转让项目公司股权，并收回投资，获取合理收益。

资金来源：政府资本+资源补偿+社会资本+融资。合作期：8年（含建设期3年）

2. 回购股权违规案例：西南某地高教片区开发项目

总投资额30余亿元，建设高教片区配套区，含教学实施、实践基地、实训酒店、教职工住宅、商业住宅，完成项目区域内用地投资并及时支付安置补偿费用。

回购主体在合作期限内根据项目建设进度分期回购中标人持有的项目公司股权。项目合作期限最低为10年。其中建设期5年，分期建设、分期回购。

【点评】以上两例均为回购股权的片区开发违规案例，而且还涉及捆绑市场化收益(资源补偿)违规。

1.捆绑市场收益是违规行为

1) 捆绑市场收益

捆绑市场收益行为，是指为了弥补项目主体或项目建设单位对于公益性基础设施建设项目的投资，采取承诺、捆绑、搭售等方式，将土地、资源、资产等违规转让、划拨给项目主体或建设单位的行为。有时，违规参与者也将这种方式称为“资源补偿”。

捆绑市场收益违规的产生原因，多是地方政府违规举债由社会资本垫资建设公益性项目时，希望不承担支出责任，转而以未来资源补偿的方式来代替支出责任的违规做法。

建设公益性项目时不能捆绑市场化项目，是由于项目主体会因此受到市场化盈利目标的干扰，不可能保证公平地实施公益性目标。这与禁止军队经商的原因相似，正如张爱萍极力反对军队经商时谈到的，“军队和政府经商，势必导致官倒，官倒必然导致腐败。穿着军装倒买倒卖，是军队的耻辱，国家的悲哀。提倡部队做买卖，无异于自毁长城！”

2) 捆绑市场收益是违规行为

捆绑市场收益的违规性质很容易确定：造成固化滞后的地方财政支出责任的行为，都是新增隐性债务的违规举债行为；以金条、土地、资源来代替现金的支付，也不可能改变违规的本质。

不过，从严格意义上来讲，捆绑市场收益，虽然确定属于违规行为，但不完全属于违规举债范畴。

捆绑市场收益的违规类型，实质上是“土地国资定向补偿”违规的“改装放大版”，虽然名义上是用市场化收益来弥补基础设施建设投资，但在实际操作中，往往是借助土地或国资的违规定向补偿来实现这一目的。

3) 除外和特殊情况

有些项目，很难判定其为公益性还是市场化项目，比如说，停车场、标准化厂房、游乐公园等等。但是，这些项目绝大多数是亏损的，对于基建筹资没有什么意义。

在某些有上位法规允许的情况下，地方可以规定允许净地与公益性建设内容一同出让，比如地铁TOD项目，或者，在市场化项目竞争中要求配套必要的公益性建设内容，比如在出让商住土地的同时配建学校、社区、幼儿园，另外，在矿山等资源领域也有相关的规定。

不过，总的来说，这些规定均不能解决土地一级开发中的拆迁款筹集问题，对于基础设施建设的政信领域筹资，没有技术意义。

违规一二级联动，是以未来控制土地摘牌后的房地产销售收入或地方财政收入分成作为补偿，也属于一种特殊的捆绑市场收益的违规行为。

2.捆绑市场收益行为的归宿

在绝大多数情况下，商业、住宅土地的获得，需要采取招拍挂方式，国有资产的交易，需要在交易所进行公开交易，价高者得；因此，将公益性基础设施建设内容与市场化项目捆绑起来的所谓“资源补偿”思路，在正常情况下，是无法操作的。

地方的这种“资源补偿”的承诺，或者是流于空话、无法兑现、终至烂尾；或者是必须加入控制土地摘牌、财政收入分成、勾地毛地摘牌等类一二级联动违规做法。

——烂尾，或者违规走下去，是捆绑市场项目收益的“资源补偿”项目的常见归宿。

3.捆绑市场收益违规案例

1) 华中某地片区开发项目

本项目总投资20余亿元，项目周期：8年，建设内容包括基础设施、生态环境治理、海绵城市建设、观赏体验、旅游休闲、星级酒店、配套休闲娱乐产业等。

2) 西南某地片区综合开发项目

主要建设内容及规模：包括土地整理、市政基础设施(含市政道路、绿化景观、水域景观等)、公共服务设施(包括学校、医院、文化设施、体育设施等)、人才公寓、租赁型住房、培训中心、星级酒店等。预计总投资近百亿元。

【点评】土地整理属于片区开发必有内容，但是土地一级开发与二级开发不能混合，如果说“人才公寓、培训中心”等等还勉强可以政府授权委托的方式实施的话，“星级酒店”可就完全不可以了。市场化、商业化项目，必须采取招拍挂的拿地方式，而其中标人与土地一级开发项目的中标人是通过不同的招标方式确定的，不可能保证是同一的，正如我们之前提及的：项目“本身就违规，而且必须继续违规，才能实施下去”。

3) 华东某地基础设施和商业开发组合项目

项目内容包括基础设施及公共服务开发建设、国际中心、商务休闲酒店、综合体等。项目合作模式采用“投资人+EPC”的开发建设模式。项目总投资额近200亿。项目由某央企建筑施工单位牵头联合体中标。

【点评】基建捆绑商业：本身就是违规，而且在具体实施过程中，不采取一二级联动、勾地等违规做法，也无法具体落实；更严重的是，即使违规实施下去，收益方面也盖不住。

采取抵押或融资租赁等方式，例如拨改租等模式，将不能或不宜变现的公益性资产(包括城市公园、市政道路、机关或事业单位办公楼等)抵押或纳入租赁物而进行融资的行为，属于违规的融资模式。

近期，又有一种“有绩效考核的拨改租”模式被发明出来，同样也属于违规举债模式。

对于无收益公益性资产的注资、交易、抵押、租赁以取得融资的行为，本身就属于违规行为。以此为媒介进行融资，固化地方财政的支出责任，无论是否绩效考核，均属于违规举债行为。

国务院办公厅2019年9月23日发布的《关于深化农村公路管理养护体制改革的意见》(国办发[2019]45号)文件中要求，“强化养护资金使用监督管理。……地方各级财政和交通运输主管部门要加强农村公路养护资金使用监管，严禁农村公路建设采用施工方带资的建设—移交（BT）模式，严禁地方以“建养一体化”名义新增隐性债务……”

对于无收益或收益不能覆盖投资的公益性项目，采取“建养一体化”模式，必然涉及使用财政资金用于延期支付固化或相对固化的支出责任，由于收益不足，因此差额部分的保证只能来源于事实上的财政兜底，从而陷入违规举债。

对于道路养护、媒体广告、物业保洁、食堂餐饮之类的运营或者服务，在研究中是不将其视为运营或者服务的。原因是，如果上述内容可以列为运营或者服务，那末，所有的工程建设项目就都可以带上带运营或者服务的内容了。

由于是出于分析的需要，迫不得已进行这样的归类，而并没有文件依据支持，因此基于大量存在的实际情况，甚至在某些原管理库PPP项目中，也大量存在，我们将其称为“伪运营”或者“伪服务”。

采用伪运营或者伪服务的基础设施建设项目，在不依照工程进度付款的情形下，其实质是BT延长版的违规行为。

“建养一体化”的实质，是“拨改租”的“改装版”，把租赁无市场价值的市政工程的违规行为，违规“改装”成了“建设与养护相捆绑”的工程与服务打包类型，并且按照政府购买服务的逻辑来实施。

片区开发项目，应采取政府采购工程和政府购买服务的方式来实施，在委托社会资本进行建设、开发、运营、管理的过程中，应该做到“见货付款”和“按效付费”的等价、即时的支付原则；而并非属于一种“补贴”。

相反的，在实施PPP后时代的新机制之前，采用财政补贴方式的原管理库外基础设施建设项目，属于违规举债的模式。

具体说来，在社会资本预期能够获得合理投资回报的理性假设前提下，与地方政府合作协议中的财政补贴内容应当是可以获得的，而不至于陷入俄罗斯轮盘赌，因此这种补贴必然存在刚性的成分，即使加上“财政增收”的限制，也不能改变其刚性特征，终于构成了兜底承诺的固定回报条款。

在实施PPP后时代的新机制之后，允许地方在不超过运营成本的基础上，按照特许经营项目的相关管理制度和程序，向社会资本支付运营补贴。超出运营之外，“通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设成本”的，均属于违规举债。

违反土地出让的相关管理规定，针对建设工程项目投资等，采取定向的土地资源补偿的模式，或者其他捆绑不适宜的条件，而违反招拍挂的相关规定的模式，除轨交项目以外的大多数情形，都属于违规行为。

在其他国有资产管理方面，原则上也必须遵守进场交易规定，不能给予定向的国有资产补偿。

做地、房票、二级补一级、一二级联动、土地款返还或分成、毛地摘牌、违规勾地等，属于违反土地管理法规并造成新增隐性债务的违规举债行为。

做地政策，一般是指通过委托企业投资土地的征拆建设，使其由“毛地”变成“净地”，由“生地”变成“熟地”，并在土地出让后，向受托企业支付相应款项的过程。

在2023年财政部官宣的新增隐性债务典型案例通报的8个案例中，就有3个是做地案例。

“二级补一级”，就是以书面的形式规定，以土地出让收入为来源支付、偿还、补偿一级开发中的社会资本投资的做法。

一二级联动是指地方将土地一级开发的投资人直接确定、锁定为二级开发投资人的做法。一二级联动是严重的违法犯罪行为。

土地款返还或分成、毛地摘牌、违规勾地等是一二级联动的变型违规模式。

房票是指被征收人房屋安置补偿权益货币量化后，征收人出具给被征收人购置房屋的结算凭证。房票安置指被征收人自行向参与房票安置工作的房地产开发企业购买商品房的一种房屋安置方式。|来源：七公片区开发