新华社消息显示，11月4日，十四届全国人大常委会第十二次会议在北京召开。会议审议了国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案。受国务院委托，财政部部长蓝佛安作了说明。全国人大财政经济委员会副主任委员许宏才作了关于该议案的审查结果报告。

10月12日，财政部部长蓝佛安在国新办发布会上表示，为了缓解地方政府的化债压力，除每年继续在新增专项债限额中专门安排一定规模的债券用于支持化解存量政府投资项目债务外，拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务，加大力度支持地方化解债务风险，相关政策待履行法定程序后再向社会作详尽说明。需要强调的是，这项即将实施的政策，是近年来出台的支持化债力度最大的一项措施，这无疑是一场政策及时雨，将大大减轻地方化债压力，可以腾出更多的资源发展经济，提振经营主体信心，巩固基层“三保”。

从上述议案名称可以看出，这次将增加“地方政府债务限额”来置换存量隐性债务。此前市场上有关置换债券如何发行存在不同意见，有建议发行特别国债或者增发国债来置换地方隐性债务，有建议认为应该发行地方政府债券来置换隐性债务，从议案名称来看较大可能是发行地方政府债券来置换。

我国政府债务实行限额管理，政府债务余额须在全国人大批准的限额之内。截至2023年底，我国政府法定债务余额70.77万亿元，其中，国债余额30.03万亿元，地方政府法定债务余额40.74万亿元。2023年末政府债务余额均控制在全国人大批准的限额内，其中国债限额为30.86万亿元，地方政府债务限额为42.17万亿元。

市场对一次性较大规模置换债券的规模也充满期待，有分析认为一次性债务置换规模预计超过4万亿元，有分析认为可能在6万亿元左右，也有声音认为可能到10万亿元。

我国此前经历过几次地方债务置换。2015年至2019年间开展了一轮地方债务置换，通过发行地方政府债券来置换存量隐性债务，其中2015年-2018年累计发行地方置换债券12.2万亿元，2019年仍有少量置换债券发行。2023年7月中央政治局会议明确要制定一揽子化债方案，此后多个省份发行了特殊再融资债券和特殊新增专项债券用以偿还存量债务——2023年财政部安排了超过2.2万亿元地方政府债券额度，2024年以来财政部安排了1.2万亿元债务限额，用以支持地方化解存量隐性债务和消化政府拖欠企业账款。

中信证券首席经济学家明明则对21世纪经济报道记者表示，从历史经验来讲，置换地方隐性债务不太可能通过发行特别国债的方式，大概率仍会以地方政府债的形式进行。较大规模开展债务置换，能帮助地方政府较大程度缓解财政收支压力和债务偿还压力，帮助地方政府腾出更多空间和精力用于经济建设发展任务。根据隐性债务余额和财政部发布会上提到2018年以来减少50%的情况，加之近年来一系列化债文件规定，预计未来三年内会逐步完成债务置换工作，置换规模应该在10万亿元以内。对于地方特殊再融资债来说，在提升限额之前还有约1.4万亿元的额度；对于地方专项债来说，未来仍会继续发行特殊用途专项债用于债务置换和化债工作。若每年安排2万亿元，则总规模在6万亿元左右。

中央财经大学教授温来成对21世纪经济报道记者表示，通过提高债务限额，将地方隐性债务置换成地方政府债券，以拉长期限、降低债务成本来化解债务风险，是非常适宜的政策举措。有些人期待用国债来置换地方隐性债务，这相当于由中央来偿还地方举借的存量债务，这样容易出现道德风险和逆向选择，不利于规范地方举债行为。应该坚持“谁家孩子谁抱走”，中央不对地方债务进行兜底，但是可以在具体措施上给予灵活救助。比如，今年发行的1万亿元超长期特别国债，部分资金交由地方使用，这部分资金地方需承担一定比例的偿还责任。至于地方隐性债务置换规模，可以参考城投债。近几年，城投债到期规模在2万亿元左右。若考虑未来三年持续置换地方隐性债务，预计这次置换债务的规模在6~7万亿元左右。

兴业研究宏观团队表示，新一轮化债时间区间或为2024年末至2027年。考虑到这是近年来出台支持化债力度最大的一项措施，预计规模在4万亿元以上。2023年末城投有息债务规模约48万亿元，平均融资成本为5.28%。考虑到置换债券以中长期为主，当前10年期国债收益率和10年地方债收益率中枢均值为2.21%。若发行政府债券置换4万亿元至6万亿元地方隐性债务，可节省利息支出1240亿元至1860亿元。

财政刺激将至！落实大规模债务置换（第一财经）

在11月8日的人大常委会闭幕式上，预计新的财政增量政策将正式亮相，将通过发行政府债券的方式置换地方的隐性债务。

PB社称，11月8日将有10万亿大规模刺激计划。6万亿地方化债+4万亿土地和商品房收储。

一、地方争取隐性债务置换额度

在财政部宣布拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务之后，不少地方正积极争取这一隐性债务置换额度，以缓解地方化解政府债务风险压力。

为稳经济，中央近期推出一揽子增量政策，不少省份召开相关会议，抓住相关增量政策机遇，精准有效落实相关增量政策，从而促进经济回升向好。其中争取更多的隐性债务置换额度，成为不少地方当前的一项重点工作。

地方近日正抓紧上报最新的全口径债务数据，为争取即将出台的中央较大规模债务限额置换存量隐性债务做准备。

比如，江西省人民政府公开了《关于全面落实国家一揽子增量政策 推动全省经济持续回升向好的若干措施》，其中在部署积极化解债务风险方面，要求积极争取中央较大规模债务限额置换存量隐性债务支持，指导设区市、县（市、区）调整化债资金来源。

近期在河南省“深入落实一揽子增量政策 坚定扛稳经济大省挑大梁政治责任”新闻发布会上，河南省财政厅副厅长刘翔煜在介绍完近期财政部一揽子增量政策后称，将持续做好与财政部汇报衔接，为我省争取更多债务限额、转移支付和政策红利。

增加债务限额需要经过全国人大常委会审议批准。外界预计，将于11月4日至8日举行的十四届全国人大常委会第十二次会议上，会揭晓相关事宜。

二、经测算本轮债务置换规模十万亿起

本次增量财政政策是对中共中央、国务院于2018年8月发布的《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》(中发[2018]27号)布置的隐性债务化解任务的进一步落实。

中发[2018]27号文提出：

用五至十年的时间，化解地方政府隐性债务，即隐性债务的化解最晚时间是2028年底。

国办函[2024]“134号文”和“150号文”，则将隐性债务化解的最晚时间提前至2027年6月。

根据人大财税研究所的测算数据，2018年底我国地方政府隐性债务规模应在21.39万亿-45.14万亿元，结合财政部发布会相关表述，目前隐性债务余额应该不低于10万亿。

根据最新的政府会议精神和各项监管政策，隐性债务置换是必要按期完成的。从现在开始到2027年6月，只有不到3年的时间。

因此，本次财政增量政策预计会用3年左右的时间，将隐性债务全部进行置换，财政增量政策涉及的债务置换整体规模预计不低于10万亿。

三、第四轮债务置换

目前，正在进行的第四轮债务置换，是从2023年10月至今。分析本次“拟一次性增加较大规模债务限额，置换地方政府存量隐性债务”财政增量政策的利弊。

第四轮债务置换的重点，是对12个重点省份进行隐性债务置换。2023年10月以来，各地合计发行特殊再融资债券超1.5万亿元。

本轮债务置换有利于地方经济高质量发展，但若不有效管控则存量债务规模可能会继续增大。

（一）有利方面

1、降低债务成本

目前，存续的隐性债务是由城投公司、地方国有企业甚至医院、高校形成的，实际融资成本很高。

通过发行政府债券的方式，对隐性债务进行置换，可以有效降低融资成本，拉长债券发行期限，优化债务结构，有助于减轻地方政府的付息压力。

2、助力地方经济高质量发展

在当前防范化解地方债务风险的大背景下，地方政府面临着诸多严峻挑战。

土地出让收入受到较大影响，地方财政收支缺口扩大，地方债务还本付息难度加大。

通过新一轮财政增量政策，能够有效优化地方债务结构、降低债务付息压力，推动地方政府工作重心，从化债化险转移到发展经济和提供公共服务。

提前完成化债工作，将有助于地方政府将重点工作放到经济发展中，实现地方经济高质量发展。

3、减轻地方重大项目资金支出压力

本次财政增量政策，还涉及新增部分特别国债。

特别国债的资金，主要是以国家重大战略和重点领域安全能力建设等实物建设，可以缓解地方部分重大项目的投资资金短缺情况。

以此，实现中央财经对地方财政的支持，有效减轻地方重大项目资金支出压力。

（二）弊端方面

1、债务规模并未实质减少

财政增量政策，是通过发行政府债券置换隐性债务，债务规模并没有减少，债务置换只是改变了债务的形式；

将原本不透明的隐性债务，转化为公开透明的政府债券，但是长期债务风险仍然存在。

2、债务置换后部分地方政府举债冲动加大

财政增量政策虽然可以有效缓解地方政府债务利息负担，但一些地方政府在“轻装上阵”后，有可能会未能注重经济的高质量发展。

而是进一步举债扩张，反而推升了政府部门债务杠杆率。

3、地方政府投融资依然存在无序性

在地方债务尤其是专项债领域，部分地区缺乏对项目的全周期考评，期限设置不合理；

且投资项目盈利能力弱，资金回收周期长，政府在债务压力下借新债还旧债，进一步推高杠杆率。

十四届全国人大常委会第十二次会议举行 审议了国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案

新华社北京11月4日电　十四届全国人大常委会第十二次会议4日上午在北京人民大会堂举行第一次全体会议。赵乐际委员长主持。

常委会组成人员158人出席会议，出席人数符合法定人数。

会议听取了全国人大宪法和法律委员会副主任委员徐辉作的关于学前教育法草案审议结果的报告。草案三审稿明确国家建立健全学前教育保障机制，降低家庭保育教育成本；进一步加强相关安全监管工作；增加鼓励开发和推广符合学前儿童需求的作品、产品和研究成果相关规定；规范涉及学前儿童的个人信息处理活动，保护学前儿童的名誉、隐私和其他合法权益；完善幼儿园教职工管理相关规定等。

会议听取了宪法和法律委员会主任委员信春鹰作的关于文物保护法修订草案审议结果的报告。草案三审稿强化文物认定制度，提高文物保护工作法治化水平；强化文物收藏单位注意义务；增加规定国家鼓励公民、组织合法收藏，加强对民间收藏活动的指导、管理和服务；进一步明确禁止出境文物的具体范围等。

会议听取了宪法和法律委员会副主任委员王洪祥作的关于矿产资源法修订草案审议结果的报告。草案三审稿充实基础地质调查工作的内容；增加促进矿产资源领域国际合作的内容；进一步完善矿业用地制度；对开采矿产资源形成的尾矿库加强管理，防范安全风险；进一步加强矿区生态修复工作等。

会议听取了宪法和法律委员会副主任委员周光权作的关于能源法草案审议结果的报告。草案三审稿增加国家推动能源领域新型标准体系建设，积极推广合同能源管理等市场化节约能源服务的规定；规定能源用户应当积极参与“能源需求响应”，增加规定引导能源用户促进节约能源和提高能源利用效率等。

会议听取了宪法和法律委员会副主任委员黄明作的关于反洗钱法修订草案审议结果的报告。草案三审稿进一步明确金融机构采取洗钱风险管理措施的条件；增加规定共享反洗钱信息应当符合有关信息保护的法律规定；增加规定洗钱风险管理措施涉及客户基本的、必需的金融服务的，金融机构应当及时处理等。

会议听取了宪法和法律委员会副主任委员沈春耀作的关于监督法修正草案审议结果的报告。草案二审稿完善年度监督工作计划的相关规定；增加每年听取和审议关于环境状况和环境保护目标完成情况的报告、政府债务管理情况的报告等内容；将执法检查中好的实践做法在法律中予以明确；增加备案审查衔接联动机制的相关规定等。

为深入贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，充分发挥人大代表作用，健全人民当家作主制度体系，在认真总结新时代人大代表工作实践经验基础上，全国人大常委会委员长会议提出了关于提请审议代表法修正草案的议案。受委员长会议委托，常委会法制工作委员会主任沈春耀作了说明。

为加强涉外法治建设，健全完善具有中国特色、与国际通行规则相融通的仲裁法律制度，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，国务院提出了关于提请审议仲裁法修订草案的议案。受国务院委托，司法部部长贺荣作了说明。

为推动航运和贸易高质量发展，助力海洋强国建设，国务院提出了关于提请审议海商法修订草案的议案。受国务院委托，贺荣作了说明。

为全面促进科学技术普及，推进实现高水平科技自立自强，国务院提出了关于提请审议科学技术普及法修订草案的议案。受国务院委托，科学技术部部长阴和俊作了说明。

为进一步转变政府职能，优化营商环境，激发市场活力，更好总结试点经验，国务院提出了关于提请审议关于延长授权国务院在营商环境创新试点城市暂时调整适用计量法有关规定的决定草案的议案。受国务院委托，国家市场监督管理总局局长罗文作了说明。

会议审议了国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案。受国务院委托，财政部部长蓝佛安作了说明。全国人大财政经济委员会副主任委员许宏才作了关于该议案的审查结果报告。

会议审议了国务院关于提请审议批准《〈《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》1996年议定书〉污水污泥修正案》的议案。受国务院委托，生态环境部部长黄润秋作了说明。

会议听取了全国人大监察和司法委员会主任委员杨晓超、环境与资源保护委员会主任委员鹿心社、农业与农村委员会主任委员杜家毫、社会建设委员会主任委员杨振武分别作的关于十四届全国人大二次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告。

会议听取了全国人大常委会代表资格审查委员会主任委员杨晓超作的关于个别代表的代表资格的报告。

会议还审议了有关任免案。

全国人大常委会副委员长李鸿忠、王东明、肖捷、郑建邦、丁仲礼、郝明金、蔡达峰、何维、武维华、铁凝、彭清华、张庆伟、洛桑江村、雪克来提·扎克尔，秘书长刘奇出席会议。

国务院副总理刘国中，最高人民法院院长张军，最高人民检察院检察长应勇，国家监察委员会负责同志，全国人大各专门委员会成员，各省区市人大常委会负责同志，部分副省级城市人大常委会主要负责同志，部分全国人大代表，有关部门负责同志等列席会议。