及时雨落地，聊聊10万亿专项化债的事

11月8日，十四届全国人大常委会表决通过了《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》。下午新闻发布会，财政部对方案做了详细说明：

全国人大批准6万亿元债务限额用于化债；

中国财政部长蓝佛安宣布未来5年将每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，专门用于化债，累计可化债4万亿元，合计为地方提供10万亿化债资源；

同时，表示2029及以后到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。

上述三项政策共同发力的作用下，2028年之前，地方政府的隐性债务总额将从14.3万亿元大幅降至2.3万亿元。也就是说，相当于一口气解决掉了地方12万亿的债务问题。

12万亿，如此庞大体量的资金，无论做什么都足以取得惊人的成就。但现在只是拿来化债的，解决地方政府的债务问题。

那中央为什么要动用这么多的钱来解决债务问题呢。

笔者认为，从深层次讲的话，化债后，中国的举债空间就被完全打开了，我们将会有更大的安全空间去继续举债，这就意味着国家就有能力出台各种灵活的政策来刺激经济的快速发展了。

本次10万亿元化债的方式主要通过地方专项债实现，其中4万亿元是来自于每年固定的地方政府新增专项债额度，6万亿元来自于一次性新增的专项债额度。

从形式上来看，此次的化债方案和之前几轮的化债方案存在着不同之处，不过要是从本质上去分析的话，它们之间其实并没有什么差异。不管是置换债、特殊再融资债，还是地方政府专项债，他们都是由地方政府来发行显性债券，去置换那些隐性债券，目的就是把隐性债务摆到明面上，以此来更方便透明的管理。不过在这个过程中，举债的主体是地方政府，而不是中央政府。回顾过往，自从2014年《新预算法》正式发布之后，在历史上中央已经主导开展过三轮大规模的地方政府化债行动了，而当下正处在第四轮这样的化债阶段当中。

2015至2018年第一轮化债，财政部根据当时各省债务到期情况，再全国统筹协同向各省下达了各省置换债上限额度，地方政府按额度发行置换债来置换存量政府债务，累计共发行约12.2万亿置换债。

2019年第二轮化债，主要是在债务压力较大的地方选择建制县作为隐性债务化解试点，发行了1579亿置换债置换隐性债务。

2020年12月至2022年6月第三轮化债，建制县隐性债务化解试点扩容至26个省市，并在2020年12月发行特殊再融资债偿还存量债务，累计发行1.13万亿特殊再融资债，北京、广东、上海的多个区实现全域隐性债务清零。

2023年至今第四轮化债，2022年下半年一些地方出现债务风险隐患，2023年7月中央政治局会议要求制定一揽子化债方案，财政部2023年安排超过2.2万亿元、2024年又安排1.2万亿元地方政府债券额度，支持地方化解存量债务风险和清理拖欠企业账款等。加上这次10万亿元化债和2万亿元自然到期偿还，可以说是近年来规模最大的一轮化债。

有人会问，化债和还债有什么区别！化债不是还债，债务依旧存在，并不是中央给地方提供了10万亿或12万亿现金让他们去还债，而是中央提供10万亿的化债空间给地方政府。

还债的意思就是把钱还了，债务清偿掉。而化债的意思就是用手段方法去化解债务，债务并不会因此消灭。在不消灭债务的前提下可以通过短债换长债、高息债换低息债等有效手段去化解债务。

债务化债前后的变化

化债简单的逻辑就是，随着土地财政的终结、地方收入大幅减少，债务增长，还款压力增大，没有能力继续进行经济建设。中央财政发债融资，将资金借给地方，让地方把债务人置换成自己的中央，降低自己的还款压力，从而把精力放在三保、经济建设上，推动经济的复苏。这波化债，只是新债换旧债，怎么算刺激经济呢？单纯化债不算，但化债之后，继续举债的空间就出来了。

当下，地方政府正面临着收支紧张以及化债压力巨大的严峻局面。

从收入端来看，呈现出税收收入下滑，而非税收入却有所增加，土地财政更是出现大幅下滑的状况。据财政部公布的数据显示，在2024年1月至10月期间，地方国有土地使用权出让收入仅为3.5万亿元，与去年同期相比下降了 20.5%。自2021年起，房地产市场持续处于下行状态，这直接致使土地财政接连大幅下滑。再加上近年来地方承担的化债任务繁重，使得地方收支变得十分紧张，部分地方政府所背负的债务已然不堪重负，甚至连 “三保”（保基本民生、保工资、保运转）压力都难以承受了。

具体来看相关税收数据，1-9 月全国税收收入总计 13.2万亿元，同比下降了5.3%，其中企业所得税为3.2万亿元，同比下降4.3%，个人所得税达1.1万亿元，同比下降 4.9%。然而，与之形成鲜明对比的是，在税收收入下滑的大背景下，1-9月全国非税收入竟高达3.1万亿元，同比增长幅度达到了13.5%。

由于财政压力巨大，地方政府出现了一些不良现象，诸如乱罚款、乱检查、乱查封等情况有所增多，甚至还存在违规异地执法以及趋利执法的问题，这些都对营商环境的优化以及经济的恢复产生了不利影响。

近几年，地方财力已然十分匮乏，在这种情况下，要求地方政府靠自己去清理存量隐性债务显然是不切实际的。依靠现有的财力状况，许多地方政府就连偿还债务利息都面临着诸多困难，更别说有足够的财力去偿还本金了。

在化债压力和地方收入减少这双重压力的夹击之下，地方政府不得不采取一些无奈之举，一方面通过开辟罚没收入渠道来增加收入，另一方面则采用降薪、欠薪的方式来节约支出。而地方政府的这种财政收缩行为，恰恰是导致国内需求不足的一个重要原因，所以化解债务已经成为迫在眉睫、势在必行的重要任务了。

此次新增的6万亿，计划分3年、每年2万亿，用于置换地方政府目前的隐性债务。还有一笔4万亿是从今年起，连续5年、每年8000亿，来补充政府性基金财力，也是专门用于化债，可以用来发展公建、道路、水利在内的城市基建，也和房地产密切相关。

2024年11月8号下午化债新闻发布会刚举办后，广州省住房和城乡建设厅宣布，省内首笔用于收购存量住房并将其用作安置房的专项借款资金，早在11月4日就已经成功落地了。具体而言，广州市是由农业发展银行广东省分行进行精准操作，向广州黄埔区的 “五村七片” 城中村改造项目发放了额度为 1071 万元的专项借款，而这笔借款有着明确的用途，那就是专门用来收购存量商品房，以此作为村民的安置房，而该项目的总投资金额高达 155 亿元之多。

对此，广东省住房和城乡建设厅还作出了进一步说明，接下来，深圳、东莞、珠海、惠州、中山等城市会积极地行动起来，它们将发动更多的相关项目参与其中，通过购买存量商品房的办法，把安置住房方面存在的问题妥善予以解决。同时，这些城市也会积极申请专项借款，以此为房地产领域的 “去库存” 工作添砖加瓦，进而推动城市建设等相关工作能够更加有条不紊地开展下去。

河南财政厅对外发文宣称，在今年的11月15日，会开展省政府再融资一般债券（五期）以及再融资专项债券（十一期）的发行工作。在这之中，再融资专项债券（十一期）的资金规模达到318.169亿元，并且有明确的资金使用指向，即用于 “置换存量隐性债务”。而河南官方此前在10月底发布的报告里，同样明确指出，要紧紧抓住中央较大规模置换存量隐性债务的政策机遇，最大程度地将这一政策利好运用起来，助力相关工作有序推进。

除了广东、河南这两个已有相关举措落地或者即将落地的省份之外，还有不少省份也在近期纷纷公开表明了态度，它们都在积极争取隐性债务置换额度。例如，在10月底的时候，江西省印发了若干措施，在针对积极化解债务风险进行部署时，着重强调了要全力争取中央方面的支持，而且还要指导市、区、县对化债资金的来源做出相应调整，以此来更好地应对债务风险。到了11月初，福建省福州市召开了相关的新闻发布会，会上明确指出，要高效地运用各类债券工具，进一步加大力度去置换隐性债务，以此推动债务风险化解等相关工作有序开展。

总的说来，不同省市经济发展水平、财力、地方债务规模不同，决定了各自的债务风险级别不同，像上海和北京，还有山西、海南、西藏和新疆这些地方的债务压力相对较小。

就接下来10万亿额度的分配情况而言，大概率会依据各地所承受的压力来进行安排，会重点向那些隐性债务规模大、偿债压力大以及到期偿还困难程度高的地区予以倾斜，这些地区大多分布在中西部和东北地区，如贵州、青海、甘肃、吉林等省份。事实上，去年发布的《国务院办公厅关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（俗称“35 号文”），其主要目的在于支持重点省份的融资平台，促使它们抓住2023年以及今年这一时机，积极地化解存量债务，通过这样的方式来增强地方应对债务风险的能力，确保区域经济的稳定和可持续发展。

官方明确指出当下有12个省份存在较为沉重的债务压力，并且这些债务压力与当地的经济以及财力状况并不相匹配，它们分别是天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、重庆、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏。被点名的部分省份及其城市在近两年来一直都在竭尽全力化解债务，目的就是希望能够早日从这份重点名单中退出。其中，作为直辖市之一的重庆，它不仅率先明确制定了 “1+N化债方案”，还从各个层面严格把控地方债务，像采取停建、缓建部分投资项目这样的举措。而这样做所取得的效果也是十分显著的，截至去年年底，重庆就已经有24个区县实现了城投债务率的下降。

天津由于区域债务风险处于较高水平，一直以来备受市场的广泛关注。从去年起，天津便着手不断完善政府债务管理制度，积极推行了诸多化债举措，这其中涵盖了债务置换、国企混改以及发行特殊再融资债等一揽子措施。而这些举措在短期内就展现出了十分突出的效果，比如实现了债务期限得以拉长、债务成本有所降低等。照此情形来看，在那份官方点明债务压力较重的名单里剩下的10来个省份，是有希望争取到更多用于化解债务的专款支持的，借助这些支持，它们能够进一步缓解流动性风险，减轻财政方面所承受的压力。就拿云南和广西来说，它们都对外披露了今年“特殊”新增专项债的额度呈现出增加的态势。

我们可以借助基建的力量来刺激内需，依靠回购的手段刺激市场主体变得更加活跃，也能用以旧换新的策略去刺激消费，并且还要精心构思新质经济的发展路径并确保其能够落地实施。

总之，资金和精力花去这里，意义是非凡的，置换债务这件事本身并不是债务置换的目的，释放精力才是，为后续的发展提供有力保障。

地方政府获取化债专款的重要目的之一，便是给自己减压松绑，而其中极为关键的一点，就是要助力以房地产为代表的重点行业朝着更好的方向发展。回收存量地块正是助力发展的一大关键举措。据自然资源部最新公布的相关规定，各地有权自主回购未开发的地块，且回购主要聚焦于企业无力或无意继续开发、已供应却还没动工的住宅用地和商服用地。另外，值得一提的是，地块一旦被收回，当年便不会再进行房地产开发了。而回购款的筹集，主要会以发行土地收储专项债的形式来实现，最早有可能在今年年底或者明年年初启动发行工作。通过这样的方式，不但能够实实在在地缓解地方城投公司以及相关平台的压力，而且对房地产行业 “去库存” 也有着至关重要的意义。

还有我们之前提到的，最近很多地方的“拆迁大潮”又启动了。在定向资金的支持下，从上海到成都、武汉、南宁的更新步伐得以加快，伴随着10月17日新公布的重启货币化改造城中村政策，还将有更多城市获得定向支持，为市场提供更多的购买力。再来看房地产的“去库存”问题，部分城市数据显示，当下，上海、杭州、合肥等地的楼市呈现出较为健康的发展态势，就拿去年的情况来说，其新推案去化率以及新推案成交占比这两项指标均双双超过了60%，并且销售的主要是新房房源。与之形成对比的是，佛山、南京、广州、南宁这些城市，它们之中近乎一半多的房源都是2022年留存下来的存量房源。基于这样的差异，各地除了开展土地回购工作之外，还在紧锣密鼓地酝酿针对存量商品房的回购方案，并且已经有众多城市采取实际行动了。就拿苏州、郑州、济南来说，它们早在2022年就开始着手收购商品住房，把收购来的房屋当作人才公寓以及各类保障房。而从今年开始，又有数十个城市相继加入到政府回购的队伍当中。杭州更是别具一格，选择了临安区率先开启回购行动。要知道，在回购刚开始的时候，多数情况下是政府自己出钱进行收购的，所以能够收购到的房屋数量颇为有限。而现在有了专项债的支持，地方政府后续就可以利用更多的资金，加速收储的进程，提升收储的力度了。并且，通过控制土地拍卖的数量，减少新建商品房的供给，双管齐下，能够进一步优化供给端，进而稳定楼市的整体发展态势。

在近一个月出台的最新政策当中，出现了不少对购房者而言极具利好的举措，像是降低利率、下调首付比例，以及减少契税和增值税等等，这些都是购房者能够实实在在感受到的实惠。但其实背后还有下场回购土地、商品房等多重化债举措这一切的大力回购和城市更新发展，都离不开化债资金的投入。

从长远的角度去考量，发展才是化解债务最为有效的途径。倘若经济停滞不前，得不到发展，那么债务问题将会永远无法彻底解决。所以说，我们必须要将发展当作首要任务，竭尽全力去发展经济。

以上仅是笔者个人的拙见，以供大家阅览，如有不妥之处，欢迎大家批评指正和交流。

参考资料：

10万亿化债专款，可能会去到哪些地方——真叫卢俊团队

10万亿化债来了：方案、影响及展望——任泽平