全域土地综合整治实施方案审查要点全解析

（一）《中华人民共和国土地管理法》

（二）《中华人民共和国土地管理法实施条例》

（三）《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》（中办发〔2024〕13号）

（四）《自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）

（五）《自然资源部国土空间生态修复司关于印发〈全域土地综合整治试点实施要点（试行）〉的函》

（六）《自然资源部农业农村部国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）

（七）《自然资源部国家发展改革委农业农村部关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》（自然资发〔2021〕16号）

（八）自然资源部生态环境部国家林业和草原局关于加强生态保护红线管理的通知（试行）（自然资发〔2022〕142号）

（九）《自然资源部办公厅关于加强国土空间生态修复项目规范实施和监督管理的通知》（自然资办发〔2023〕10号）

（十）《自然资源部国家林业和草原局关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界规范林地管理的通知》（自然资发〔2023〕53号）

（十一）《自然资源部办公厅关于严守底线规范开展全域土地综合整治试点工作有关要求的通知》（自然资办发〔2023〕15号）

（十二）《自然资源部关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》（自然资发〔2023〕193号）

（十三）《自然资源部办公厅关于印发乡村振兴用地政策指南（2023年）的通知》（自然资办发〔2023〕48号）

（十四）《自然资源部办公厅关于支持利用政策性金融资金加快推进土地综合整治和生态保护修复的通知》（自然资办函〔2024〕522号）

（十五）《自然资源部关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》（自然资发〔2024〕149号）

（十六）《自然资源部办公厅关于切实做好村庄规划工作的通知》（自然资办发〔2024〕42号）

（十七）《自然资源部农业农村部关于改革完善耕地占补平衡管理的通知》（自然资发〔2024〕204号）

依托全域土地综合整治系统，审核实施方案等材料，审核后报省批准。以下是审查流程图，包括：

1.材料预审

2.材料初审

3.意见反馈与方案完善

4.材料复核

5.会议审议

6.审查结果确认

（一）材料预审

市级自然资源主管部门（以下简称“各市”）应按照审查要点要求对实施方案要件完整性、数据库规范性、规划符合性等进行初审，初审通过后各市通过全域土地综合整治系统，上传实施方案等材料。

（二）材料初审

材料预审符合要求的，推送给省直相关部门及政策性金融机构（若涉及），同时通过“系统”提交给厅相关处室，根据各自职责对实施方案进行审核，原则上10 个工作日内出具审核意见。

（三）意见反馈与方案完善

省自然资源厅汇总厅相关处室审核意见，并一次性反馈各市。各市按照意见修改完善，原则上一个月内提交修改完善后的材料。（超过一个月提交的，要重新进行材料预审。）

（四）材料复核

省自然资源厅将各市修改完善后的实施方案等相关材料报送给省直相关部门及政策性金融机构（若涉及），同步通过“系统”提交给厅相关处室。省直相关部门及厅相关处室应在10个工作日完成复核。（复核通过的进行会议审议，复核不通过的10个工作日重新补正材料。2次复核不通过的不予受理。）

（五）会议审议

省自然资源厅根据实施方案复核通过情况，适时组织省直相关部门及政策性金融机构（若涉及）、厅相关处室，召开全域土地综合整治项目会审会。

（六）审查结果确认

会审通过的实施方案，各市按照会审意见修改后符合要求的，由省厅下达批准文件。

（一）文本图件及相关要求

1.实施方案文本（含附表附图附件）及审查文件、相关材料等（实施方案需加盖县级人民政府公章）。

实施方案文本（含附表附图附件）应符合《全域土地综合整治实施方案编制大纲》等文件的相关要求。包括乡镇人民政府关于实施方案（含土地权属调整）的同意意见和公示公告的证明材料，村民会议或村民代表会议讨论通过《实施方案》的决议；实施方案由县级人民政府出具上报市级人民政府的请示文件；市级人民政府组织市级相关部门出具的联合审查意见；市级自然资源和规划局出具经市级人民政府同意上报省自然资源厅的文件。

2.乡镇国土空间总体规划及批复文件。

3.村庄规划及批复文件（整治区涉及的村庄）。

4.永久基本农田调整方案及省自然资源厅、省农业农村厅审核意见的函（如涉及，单独编制）。

5.城镇开发边界局部优化方案等相关材料（如涉及）。

6.其他有关材料。

（二）矢量数据及相关要求

1.《全域土地综合整治实施方案编制大纲》要求提供的数据库。

2.经批准的上报“一张图”的乡镇国土空间总体规划矢量数据。

3.经批准的上报“一张图”的村庄规划矢量数据。

4.永久基本农田调整矢量数据（如涉及）。

5.城镇开发边界局部优化矢量数据（如涉及）。

（一）实施方案概况审查

1.实施单元审查。乡镇为基本实施单元，不打破乡镇行政界线；实施单元可跨乡镇（县域内），实施单元超过一个乡镇的需论证其必要性和可行性。

2.整治区域审查。整治区域为整个实施单元或大部分行政村，不打破行政村界限；整治任务和子项目安排在整治区域范围内。

3.实施项目安排审查。项目实施周期是否在3年内（项目实施周期是指批复下达后至完成验收的时间），子项目计划安排是否落实到具体年度；子项目目标任务安排的科学性和合理性。

4.组织保障机制建设审查。是否有组织保障、资金保障、制度保障、监督保障等方面的具体措施或考核问责机制。

（二）规划落实情况审查

1.实施方案与乡镇国土空间总体规划和村庄规划的符合性情况。

2.实施方案布局优化城镇开发边界是否符合《自然资源部关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）（自然资发〔2023〕193号）》。

3.农用地整治、建设用地整理、生态保护修复等子项目占用生态保护红线情况。

4.永久基本农田调入地块与生态保护红线和城镇开发边界符合情况。

（三）农用地整治清况审查

1.农用地调整审查。审查与所在乡镇国土空间总体规划和村庄规划是否衔接。

2.耕地面积审查。耕地数量是否减少、质量是否提升、集中连片程度是否有提高；零星分散图斑是否减少。

3.涉及除不得占用的其他林地调整的，需在整治区内落实占补平衡方案，并提供县级林业部门同意调整的证明文件；整治区涉及古树名木的，需明确相关保护措施。

4.涉及坑塘、沟渠复垦为耕地的，需说明其复垦的科学性、合理性，水利设施提升情况，灌溉设施是否满足需求的情况，以及所在地乡镇村和群众的意愿情况，并提供县级水利部门同意复垦的证明文件。

5.涉及永久基本农田调整的，调整理由是否充分、合理，是否符合“总体稳定、微调优化”的原则；调整规模是否超过整治区永久基本农田划定面积的5%；调整后项目区内永久基本农田面积不减少、质量有提升、布局得到优化。

6.涉及城镇开发边界外单个图斑较大以及城镇开发边界围合范围内的永久基本农田调整的，是否提供省级自然资源主管部门出具的实地踏勘论证意见。

（四）建设用地整理情况审查

1.建设内容与村庄规划衔接情况审查。建设用地规模、布局是否符合乡镇国土空间总体规划和村庄规划。

2.盘活存量建设用地审查。是否盘活村庄闲置低效建设用地；整治区域内腾退出的建设用地是否优先用于县域内农民安置、农业设施用地、农村基础设施和公共服务设施建设以及乡村产业发展等。

3.布局优化审查。是否针对布局不合理、配套不完善、利用效率低下的旧厂房、旧园区，通过内部挖潜和整理，把分散的存量工业建

设用地进行置换整合、更新升级，引导工业项目向工业园区集聚，提高节约集约利用水平。

4.涉及废弃采矿用地复垦利用审查：是否对采矿用地，按照“宜耕则耕、宜林则林、宜草则草、宜建则建”的原则，科学确定复垦利用方向。

（五）生态空间保护修复审查

（1）乡村生态保护修复与村庄规划衔接审查。生态用地空间布局和规模是否符合乡镇国土空间总体规划和村庄规划。

（2）是否破坏生态环境审查。是否存在以土地综合整治名义随意调整、占用生态保护红线；是否存在破坏生态环境砍树挖山填湖，占用耕地搞人造景观；是否违法占用林地、湿地、草地；是否非法移植古树名木，擅自毁林开垦等破坏生态环境的情况。

（3）乡村历史文化保护审查。是否明显存在破坏乡村风貌和历史文化文脉、在需要重点保护的传统村落搞不符合规定拆建活动的情况；涉及历史文化文脉保护的，应说明传承和保护的具体措施和安排。

（六）权属调整情况审查

审查实施方案中权属调整内容的完整性，调整流程的规范性，有无获得有批准权的当地人民政府或部门同意。项目实施阶段的子项目权属调整方案编制和项目验收阶段的权属工作参照有关文件执行。

（七）资金平衡情况审查

审查实施方案中资金的描述内容是否全面，有无估算、筹措、融资、资金平衡分析等相关内容，有无引发政府隐性债务情况，资金预计是否达到平衡等。

（八）数据审查

1.文本格式统一规范，逻辑合理。

2.矢量数据库是否符合制作要求，且与文本、附图、附表填报的图、数、表一致（矢量数据数学基础、格式、图层分类与名称、属性表名、属性值代码等是否符合《全域土地综合整治实施方案编制大纲》等文件的相关要求）。

3.针对全域整治落实的建设项目，核实相关建设项目是否符合已批准规划的要求，包含县级国土空间规划、乡镇国土空间规划及村庄规划。

4.针对不同的建设项目，核实建设项目是否占用永久基本农田、生态保护红线。

5.数据一致性检查，核实矢量数据是否与文本、附表、附图一致。

（九）负面清单审查

复核是否存在《全域土地综合整治实施方案编制大纲》及《自然资源部国土空间生态修复司关于印发〈全域土地综合整治试点实施要点（试行）〉的函》《自然资源部全域土地综合整治实施指南》中所述的负面清单内容。

负面清单如下：

1.违背农民意愿搞合村并居、大拆大建，强制或变相强制农民退出宅基地，强迫农民“上楼”的；

2.借全域土地综合整治变相占用调整永久基本农田，或在城乡建设中以单个项目占用为目的擅自调整永久基本农田，或调整的永久基本农田质量和布局不符合有关要求的；

3.以全域土地综合整治名义随意调整生态保护红线、城镇开发边界的；

4.违背群众意愿大规模流转或单纯追求节余建设用地和补充耕地等指标交易的；

5.借全域土地综合整治变相搞房地产开发，或城镇居民到农村购买宅基地、下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆的；

6.整治后整治区域内建设用地总面积增加的；

7.未经科学论证和评估，不符合相关规划，擅自进行大规模未利用地开发的；

8.未执行耕地年度内“占补平衡”和永久基本农田“先补划后调整”要求的；

9.违法违规用地问题严重且未及时处理到位的；

10.资金保障不足，存在隐性债务风险的。