新型政策性金融工具实施方案已在征求意见，一些地方正对标征求意见稿储备项目

政策性金融工具通常是指服务于国家战略目标，可用于补充项目资本金的金融工具。一般由政策性银行通过发行金融债募集资金、国家发展改革委牵头筛选项目清单、由财政部给予贷款贴息。此前称之为政策性开发性金融工具。

政策性开发性金融工具可用于项目资本金，但一般不参与项目日常管理，不行使股东权利，且通过股权转让、回购等方式退出，有“名股实债”的性质。与一般借款工具比较，政策性开发性金融工具具有期限更长、利率更低、担保方式和资金偿还方式更为灵活等特点。

2022 年，面对经济下行压力，我国推出了政策性开发性金融工具，规模高达 7400 亿元，支持项目数量超过 2700 个，涵盖了交通、水利、能源等多个关键基础设施领域。据中国人民银行有关报告，各银行为金融工具支持的项目累计授信额度已超3.5万亿元，金融杠杆效应和投资拉动效应显著。

该工具有效弥补了重大项目的资本金缺口，有力撬动了社会资金，推动了项目开工建设，在稳定经济大盘中发挥了关键作用。

当前，地方政府财力匮乏、债务承压，传统财政注资难以为继，城投转型新质生产力、支持扩大内需缺乏资本金。本轮新型政策性金融工具在这一背景下推出，预计资本金补充比例可达50%，对于城投转型产业、获取市场化融资将产生较大支持，对于稳定经济增长将产生较大作用。

根据此前的实践，有三种资金投入形式：

（一）股权投资

即政策性银行通过本行的基金机构将资金投入到地方平台公司的主体公司，在完成投资后以出售股权的方式退出的模式。该模式诞生于2015年。

2015年，为应对经济下行压力首次推出，通过定向发债募集资金支持基建项目，是政策性金融工具的雏形，主要是政策性银行以股权投资的模式投放。这种方式可以为项目提供长期的资金支持，促进项目的可持续发展。

（二）股东借款

指政策性银行股东借款的形式向项目业主提供借款，项目业主通过项目运营收入还款。该模式诞生于2022年。

2022年6月国常会提出以股东借款方式投放项目资本金3000亿元，要求8月底完成全部投放。首批共支持近千个项目，拉动总投资超万亿。同年8月，国常会再次提出追加3000亿元股东借款。截至2023年初，合计借款累计投放7399亿元。

在该模式下，公司以项目自身的收益偿还借款。在提供股东借款时，政策性银行会对项目的收益情况进行严格评估，确保项目具有稳定的现金流和还款能力。

（三）专项债资本金搭桥

指政策性银行向专项债项目业主提供借款，专项债项目业主通过使用债券本金来偿还前期投入的资金（类似于置换）。部分以专项债作为资本金的项目可能存在资金还未到位的问题，因此政策性开发性金融工具可先行垫付，待专项债资金到位后再将金融工具资金置换出来，这样可以有效避免基建资金断档。

（四）吸引配套融资

在上述三种方式下，由于资本金得到解决，将有利于市场化融资、社会资金的跟进。

例如，政策性银行通过政策性金融工具等方式为项目提供部分资金支持，商业银行基于项目的可行性和收益性，为项目提供额外的贷款等融资支持，形成多元化的融资结构。

在政策性金融工具的引导下，将促进市场主体的积极参与，吸引民间资本参与项目建设。

例如，政府和城投可以将获得的政策性金融工具资金用于与民营企业合作项目的出资，解决政府、城投出资能力不足的问题，促进民营企业投资项目的资金到位和项目落地。

政策性金融工具也可直接注资于民企投资的项目，支持民企项目的实施。

本轮新型政策性金融工具预计仍将采取以上资金投入方式。不排除有新的方向创新。

与2022年侧重基建的7400亿政策性开发性金融工具不同，此次工具重点支持科技创新、消费升级与外贸稳定三大领域。具体将支持数字经济、人工智能、低空经济、消费领域基础设施、绿色低碳转型、交通和物流、市政和产业园区等 8 个领域的项目。

三大核心方向：

科技创新：数字经济、人工智能、低空经济、生物医药等硬科技领域；

扩大消费：消费基础设施（如文旅设施、充电桩）、县域商业体系；

稳定外贸：跨境电商平台、出口企业融资、国际物流枢纽。

兼顾传统基建与新动能：

根据地方储备申报的项目中，水利、交通、城市更新等传统基建仍占一定比例（如河南水利工程、宝鸡铁路），但更多资源倾斜至科技产业升级（如湖州人工智能、邢台特色产业集群）

目前，新型政策性金融工具相关实施方案已在征求意见，一些地方正对标征求意见稿储备项目。

国家发改委要求2025年“两重”（重大战略、重大工程）建设项目清单于6月底前全部下达，新型工具作为配套政策同步推进。目前地方已进入项目申报冲刺阶段，力争7月完成首批投放。

预计首批5000亿元工具作为资本金可撬动约6万亿元总投资（按1:8杠杆测算），通过“专项基金+银行贷款+专项债”组合发力。

工具落地有望加速下半年财政发力。目前专项债待发行额度达2.77万亿元，超长期特别国债剩余9370亿元。解决资本金瓶颈后，基建与科技项目实物工作量将显著提升，支撑经济回稳。为城投转型营造更好的环境。

城投公司，可以再坚持坚持。

新型政策性金融工具采取“三级协调+绿色通道”模式。国家-地方-金融机构联动：发改委筛选项目清单→政策性银行投放资金→地方落实前期手续（用地、环评等）

面对新型政策性金融工具带来的机遇，各地正在积极行动，充分利用这一政策红利，解决项目资本金困局，推动地方经济高质量发展。

新型政策性金融工具将优先支持符合支持领域、投放条件成熟、拉动效应明显的项目。建议各地：

（一）聚焦重点支持领域储备项目

1.科技创新领域：

围绕当地的高新技术产业园区、科研机构和创新企业，挖掘具有核心技术、高成长性的项目。例如，若当地在人工智能领域有一定产业基础，可储备人工智能在医疗影像诊断、工业制造智能化升级等方面的应用项目，突出技术的创新性和市场应用前景。

2.消费升级领域：

结合地方特色文化和旅游资源，策划文旅融合项目，如打造具有地方民俗特色的文化旅游街区、乡村旅游综合体等。在养老服务方面，储备社区嵌入式养老服务设施建设、智慧养老平台开发等项目，满足日益增长的养老服务需求。

3.外贸稳定领域：

针对本地的外贸企业，尤其是劳动密集型企业和关键原材料供应商，储备产业升级改造项目，如引入先进生产设备提高生产效率、优化供应链管理系统等项目，提升企业在国际市场的竞争力。

（二）做好项目前期准备工作

1.完善项目可行性研究报告：对储备项目进行深入的市场调研、技术论证和财务分析，确保项目在技术上可行、经济上合理、财务上可持续。报告中要明确项目的建设内容、投资规模、资金来源、预期收益等关键信息，为项目申报提供有力支撑。

2.完成项目审批手续：加快推进项目的立项、规划、土地、环保等前期审批手续办理，确保项目符合国家产业政策和地方发展规划，具备开工建设条件。对于一些涉及多部门审批的复杂项目，建立部门协调机制，提高审批效率。

（三）加强与政策性银行沟通协作

1.建立常态化沟通机制：地方政府相关部门主动与国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行的地方分支机构建立联系，定期汇报项目储备和进展情况，了解银行的项目投资标准和要求，及时调整项目策划和申报方案。

2.邀请银行参与项目谋划：在项目储备初期，邀请政策性银行专家对项目进行评估和指导，借助银行的专业优势，优化项目设计，提高项目的吸引力和可融资性。例如，在策划大型文旅项目时，银行可以从资金运作、市场风险把控等方面提供建议，使项目更符合金融机构的投资要求。

（四）强化项目绩效管理

建立项目绩效指标体系：在项目申报阶段，制定明确的绩效目标和指标，包括项目建设进度、投资完成率、经济效益指标（如项目投资回报率、新增就业人数等）、社会效益指标（如改善公共服务水平、促进产业升级等）。

加强项目实施过程监控：在项目实施过程中，定期对项目绩效进行监测和分析，及时发现问题并采取措施加以解决。建立项目信息公开制度，接受社会监督，确保项目资金使用规范、透明，提高项目实施效果和资金使用效益。

面对新型政策性金融工具带来的新机遇，地方政府应深入理解政策内涵，积极做好项目储备和申报工作，把握政策红利，解决项目资本金困局，推动地方经济实现高质量发展。