特许经营新纪元：政策引领下的机遇与挑战全景解析

特许经营新纪元：政策引领下的机遇与挑战全景解析

作者：王蒂

河北润扬项目管理有限公司邢台分公司  总经理

近年来，特许经营项目在基础设施和公用事业领域得到了广泛应用。从2023年年底PPP新政的推出，到2024年的《民间投资引导专项中央预算内投资管理暂行办法（征求意见稿）》、《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等一系列重磅文件的密集出台，标志着以特许经营模式为主流的政府和社会资本合作项目的一轮结构性调整周期已经全面到来。

新机制要求项目全部采用特许经营模式实施，聚焦使用者付费项目，确保项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本，并产生一定的投资回报，避免额外增加地方财政的未来支出责任。此外，新机制强调优先选择民营企业参与，对关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%。

1.公用事业和市政工程是主要投资领域

在过去几年的统计数据中，公用事业和市政工程一直是比较多采用特许经营模式的领域，主要由于这类项目技术相对成熟，经过多年市场化运营，已经形成了基本覆盖建设运营成本的收费和调价机制，比较易于符合特许经营政策所要求的不得在运营期补贴建设投资的规制。此类项目提供的是日常社会生产生活所必须的公共服务产品，在地方社会平稳发展的情况下，产品的需求规模也是相对稳定的。这也有利于社会资本方评估项目投资风险，坚定长期经营的信心。

2.地方国有企业对特许经营的参与度较高

国家发展改革委办公厅《关于印发政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）的通知》（发改办投资〔2024〕227号）中说明“除作为政府出资人代表参与地方政府通过资本金注入方式给予投资支持的项目外，地方本级国有独资或国有控股企业（含其独资或控股的子公司）不得以任何方式作为本级政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目的投标方、联合投标方或项目公司股东” 。这一规定限制了地方国企在特许经营项目中的直接参与角色，避免了地方国企在项目中占据主导地位，从而确保了特许经营项目的公开、公平、公正性，以及民间资本的充分参与。

基于上述限制，地方本级国企纷纷采取曲线救国的办法，借助当前盘活存量资产的热潮，纷纷参与到特许经营权转让TOT项目，政府通过有偿转让一定期限（通常是20年或30年）的准公益性项目（如交通、供排水、环卫、公共停车场等市政设施领域）的特许经营权，国企通过运营管理实现了良好的经济效益和社会效益，在特许经营期限届满后，国企将项目的经营权移交给政府。同时因地方本级国企不得参与新建（含改扩建）项目，为符合政策要求，项目后续融资过程中银行（多为政策性银行）审核也较为严格，TOT项目中不得包含任何改建或扩建内容，字面意思就是，从政府那边原封不动的接手现状资产，在不进行任何改造升级的状态下，由国企进行运营并取得良好收益。咋地？这个TOT是有什么魔力？转一下手野鸡变凤凰了？

个人理解TOT模式并非仅仅局限于将存量资产原封不动地进行转让。实际上，为了确保资产在转让后能够达到良好的运营效果，对其进行必要的改造与提升同样是TOT模式不可或缺的一部分。在现实中，几乎不存在无需任何处理就能直接实现完美运营状态的存量资产。这些资产可能因年久失修、技术落后或功能不匹配等问题，难以满足当前的市场需求或运营标准。或者，政府在转让存量资产之前，已经自行对其进行了达到运营状态必要的改造提升，但鉴于当前地方财政普遍面临捉襟见肘的困境，维持基本的三保工作尚且艰难，因此，通过特许经营权转让来获得急需的资金，成为了地方盘活存量资产的最大动力。

3.民营资本投资规模未达到政策预期

PPP新机制鼓励民营资本参与特许经营项目。从相关数据看，民营企业也确实参与了一些特许经营项目，但占全领域投资规模的比重仍然较小。这一方面是由于今年总体投资规模缩减，投资机会减少，另一方面民营资本也尚未做好大举投入特许经营项目的准备。

从主要投向看，民营资本比较青睐固废环卫、燃气热力、能源照明领域，典型项目包括污水处理、垃圾焚烧发电、燃气特许经营、城市环卫等。这些领域项目投资额一般不大，需求长期稳定，已经实现充分市场竞争，民营企业凭借其技术成本优势能够参与其中。

但民营资本相对投融资能力偏弱，尤其是在融资方面成本较高，使其难以参与大体量、长周期、低回报率的特许经营项目。在一些涉及国计民生的项目（如公用工程、水利、城镇综合开发等）中，地方政府天然的更加信任国有企业。可见，民营企业在特许经营领域所扮演的角色仍未明确，民营资本和地方政府重新接近仍需内外部条件的共同作用。

4.央企投资萎缩，集中于有突出竞争力的领域

在往年，央企是市场化投资项目中社会资本方的主力，但在今年特许经营投资数据上看，央企投资大幅度萎缩，央企在特许经营项目中投资规模萎缩的原因有以下几方面：一是新机制下特许经营项目全部是使用者付费项目，限制了项目的规模，央企在做规模较小的项目时，在成本、机制上不占优势；二是新机制下的特许经营项目需要通过运营来获得利润，对专业运营能力要求较高，而建筑类央企普遍在专业运营能力上技术储备不足，只有一些专业化的运营公司才能承接特许经营项目；三是新机制要求民营企业在社会资本方中占有重要地位，而央企与民企合作的内部机制尚未理顺，缺乏与民营企业合作的经验和路径。

央企如果想在特许经营领域有所建树，首先必须摒弃“重规模轻利润”、“重建设轻运营”的传统观念，摒弃“政府兜底”的固有思维，勇于承担市场风险，回归价值投资的本源。其次，要强化专业化运营技术的积累，重视运营人才的储备，重视与运营端机构的合作。最后，要努力打破国有资本和民营资本合作的壁垒，多方探索与民营企业的合作模式。

5.国有资本和民营资本股权合作案例初现

115号文所附的《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单》（2023年版）要求在市政、环保、交通运输、水利等多个领域中，民营企业所占有的股权原则上不低于35%，即鼓励国有资本和民营资本在特许经营项目上开展股权合作。下面是今年已成交项目中三例较为典型的“民企+央企”合作案例。

这几个项目的联合体构成员均是以投资方/运营方牵头，专业服务商（施工/设备）参与，很好的体现了国有企业和民营企业在专业领域上的合作和互补。从115号文的导向看，这种结合依然有很大的发展空间，央企投资方对具有专业运营能力的民营资本还是非常欢迎的，但合作的方式依然以购买服务、委托经营、债权合作为主，双方在推动股权合作方面仍然面临机制方面的困难。解决这一困难还需要从顶层设计方面给与指导。

PPP新机制中明确，“政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施，根据项目实际情况，合理采用建设—运营—移交（BOT）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）等具体实施方式，并在合同中明确约定建设和运营期间的资产权属，清晰界定各方权责利关系。”新管理办法明确特许经营应当聚焦使用者付费项目，并进一步明确使用者付费包括特许经营者直接向用户收费，以及由政府或其依法授权机构代为向用户收费。

1.BOT模式：建设-运营-移交

建设-经营-移交（build-operate-transfer，简称BOT）是社会资本参与基础设施建设，向社会提供公共服务的一种方式。我国一般称之为“特许经营权”，是指政府部门就某个基础设施项目与社会资本（项目公司）签订特许权协议，授予签约方的社会资本来承担该项目的投资、融资、建设和维护，在协议规定的特许期限内，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润。政府对这一基础设施有监督权，调控权，特许期满，签约方的社会资本将该基础设施无偿移交给政府部门。

BOT模式主要用于收费公路、电厂、废水处理设施等基础设施项目，是我国基础设施建设PPP项目的重要运作方式。BOT项目的特点在于，项目公司在特许期结束后必须将项目资产和相关权利交还给政府，项目的最终经营权仍掌握在政府手中，且在项目运作过程中，社会资本方始终对项目都没有所有权。

2.TOT模式：转让-运营-移交

TOT（Transfer-Operate-Transfer），即转让——经营——移交。TOT模式是国际上较为流行的一种项目融资方式，通常是指政府部门或国有企业将建设好的项目的一定期限的经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理；投资人在约定的期限内通过经营收回全部投资并得到合理的回报，双方合约期满之后，投资人再将该项目交还政府部门或原企业的一种融资方式。

与BOT模式不同，TOT模式适用于存量项目。在初期，企业获得政府存量项目的经营权，省去了建设环节，可以减少建设风险，有利于收回投资成本。TOT模式主要运用于供电、供水、供气、通信等现有基础设施项目中。TOT模式的运用一般是为了BOT模式的顺利进行，通常情况下，政府会将TOT和BOT两个项目打包，一起运作。

前面也提到了，鉴于新机制所设定的各项限制条件以及民营资本参与动力不足的现状，当前特许经营项目的参与者主要集中于地方本级国有企业，地方本级国企参与又仅限于TOT模式，而改造提升又是确保资产在转让后能够达到良好运营效果的重要环节，有了改造提升又容易使项目偏向ROT（改扩建-运营-移交）模式，确实，两者在操作和目的上存在一定的重叠和交叉。在实践中，一些项目可能既包含已建成的部分，又需要进一步的改扩建。这种情况下，项目既可以被视为TOT模式（因为已建成的部分可以直接移交运营），也可以被视为ROT模式（因为整个项目包含了改扩建的内容）。这种定义和操作上的重叠导致了两者边界的模糊性。个人理解，ROT模式应更偏向于改+扩，即转变项目原有用途，扩大项目原有边界（如占地、建筑面积等规模）。因此，应通过细则或顶层设计对TOT模式进行明确约定，TOT模式不仅应局限于存量资产的简单转让，更应全面涵盖对转让资产的必要改造与提升。在确保改造提升工作不扩大项目原有边界、不改变项目既定用途的前提下，通过对资产进行适度的技术更新、功能优化或设施完善（可限制改造提升投资比例，如不超过资产评估值的一定比例（10%、20%等）的投资可以用于改造提升），可以显著提升项目的运营效率、服务质量和长期盈利能力。这样的改造与提升不仅符合社会资本的投资回报需求，也更能满足社会公众对基础设施服务品质日益增长的期望，从而实现政府、社会资本和公众的三方共赢。

3.ROT模式：改建-经营-移交

ROT模式（Rehabilitate-Operat-Transfer改建-经营-移交），主要是指特许经营者在获得特许权的基础上，对过往的旧资产或者项目进行改造，并获得改造后一段时间的特许经营权，特许期限届满后，再移交给政府的一种模式。

ROT模式是用于处理地方政府债务、盘活存量资产的可选模式之一。其主要特点是在TOT模式的基础上新增了改扩建的内容，存在着建设期和运营期两个部分。

4.BOOT模式：建设—拥有—经营—移交

BOOT（Build-Own-Operate-Transfer），即“建设—拥有—经营—移交”，由社会资本融资建设基础产业项目，项目建成后，在规定的期限内拥有所有权并进行经营，期满后将项目移交给政府。

从政府的谈判、授权、规划、设计、招标、代理、投资、建设、监理、审计、经营、拥有、管理、转让，这是BOOT的全部流程。这种模式加快国家城镇化速度减轻政府负担、保证质量、减少中间环节，BOOT代表了一种居中的私有化程度，因为设施的所有权在一定有限的时间内转给私人。最后，就项目设施没有任何时间限制地被私有化并转移给私人而言，BOOT代表的是一种最高级别的私有化。换句话说，一国政府所采纳的建设基础设施的不同模式，反映出其所愿意接受的使某一行业私有化的不同程度。由于基础设施项目通常直接对社会产生影响，并且要使用到公共资源，诸如土地、公路、铁路、管道，广播电视网等等。因此，基础设施的私有化是一个特别重要且复杂的问题，它涉及经济、社会、政治等多个层面，对国家的经济发展、民生福祉以及政府角色定位都有着深远的影响。

5.DBFOT模式：设计—建设—融资—运营—移交

DBFOT模式（Design-Build-Finance-Operate-Transfer设计-建设-融资-运营-移交），是一种集设计、建设、融资、运营和移交于一体的综合性项目模式，由社会资本方负责项目的设计和施工建设，并且负责项目的融资建设及开发运营，特许期限届满后，再移交给政府的一种模式。

DBFOT模式打破了传统项目模式的局限，实现了项目从设计到移交全周期的高效协同。这有助于降低项目成本、提高项目质量，并为投资者和创业者带来更多的竞争优势。一方面，设计工作由社会资本负责，能充分结合社会资本在实际运营过程中遇到的问题来考虑，有助于节约成本、降低运营难度并提高运营质量。另一方面，因设计也由社会资本来做，政府方对于社会资本投资额的控制力可能会下降，存在被社会资本“牵着走”的风险。且DBFOT模式涉及多个环节和多方参与，融资和风险管理难度相对较大。需要政府、社会资本方和金融机构等各方共同努力，确保项目的顺利进行和风险控制。

1.合规投资机会的增加

新机制的推出重新打开了政府和社会资本的合作大门，使得建筑企业和其他社会资本能够有机会合规地参与基础设施的投资，有效扩展了其发展空间。政府通过设立中央预算内投资民间投资引导专项，进一步鼓励、支持、引导民间投资发展，并对符合要求的PPP项目建设给予专项资金支持。

2.项目质量的提升

新机制要求PPP项目必须通过特许经营方案审核和特许经营模式可行性论证，确保项目的可行性和合规性。这有助于提升项目的整体质量，降低潜在的风险。

3.融资渠道的拓宽

新机制鼓励社会资本通过市场化融资等渠道参与项目融资，为项目提供了更多的资金来源。特别是对于那些可以市场化融资的专项债项目，社会资本可以通过股权投资、市场化融资等方式参与，拓展其投资、施工、运营的市场份额。

4.民营企业的积极参与

新机制明确提出优先选择民营企业参与PPP项目，为民营企业提供了更多的发展机会。通过特许经营新建（含改扩建）项目清单的发布，为民营企业参与项目建设提供了政策依据和保障。

1.聚焦使用者付费项目

新机制要求PPP项目应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，确保项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本，并具备一定投资回报。这有助于降低政府对项目的财政负担，同时提高项目的经济效益和可持续性。

2.全部采取特许经营模式

新机制规定PPP项目必须全部采取特许经营模式实施，包括BOT、TOT、ROT、BOOT、DBFOT等具体的特许经营方式。这有助于实现项目的长期稳定运行，并保障社会资本的投资回报。

3.优化项目论证流程

新机制改变了原“先有可行性研究报告，后做‘两评一案’”的项目论证流程，用特许经营方案和可行性论证全面取代“两评一案”。这使得项目论证更加科学、合理，有助于降低项目的风险和不确定性。

4.动态调整项目清单

新机制要求根据项目特点和市场变化，动态调整支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单。这有助于引导民营企业聚焦实业、做精主业，提高公共产品和服务的整体效率。

5.强化政府监管和服务

新机制要求政府加强对PPP项目的监管和服务，确保项目的合规性和可持续性。同时，政府还需要提供必要的政策支持和服务保障，为项目的顺利实施创造良好的环境。

公共数据作为一种新型资源资产，其特许经营的实施方案流程与基础设施和公用事业特许经营是一致的。但公共数据特许经营项目在推进过程中也面临一些特殊问题，如数据确权、估值定价和合规性等。这些问题需要政府和社会资本共同努力，探索出适合公共数据特许经营的发展路径。

新机制下，特许经营项目的操作模式正在发生深刻变革。政府和社会资本需要紧密合作，共同推动项目的顺利实施。同时，也需要关注项目的经济效益和社会效益，确保特许经营项目能够真正为社会发展贡献力量。总而言之，政府与社会资本合作的携手并进，其初衷犹如晨曦之光，温暖而充满希望，预示着一条光明的前行之路。然而，这条探索与融合的征途或许略显漫长，因为在这条路上，政府肩负着职责的重担，国企承载着发展的使命，央企背负着国家的期望，而私企则怀揣着各自的愿景与追求。各方管理体系自成格局，受限于既有的体制机制，要想让这股力量汇聚成血脉相连、亲密无间的合力，尚需高瞻远瞩的顶层设计与细致入微的细则文件来引领和保障。这是一场关于合作与共赢的深刻变革，让我们共同期待那和谐共生的美好图景早日实现。