2026地方和融资平台化债重点

• 积极有序化解地方债务风险。

• 优化中央和地方政府债务结构，加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制。

• 督促加强对地方政府专项债券项目的效益评估，做好融资收益平衡，强化收益归集，防范专项债偿付风险。

• 严格政府投资项目管理，不得违规新增隐性债务，强化问责处理。

• 优化债务重组和置换办法，加大对非标、“双非”等债务化解的支持力度，推动融资平台公司经营性债务风险防范化解，严禁新设或异化产生各类融资平台。

• 下更大力气解决政府拖欠企业账款问题，进一步规范政府和社会资本合作项目运行。

• 加强地方债务全口径监测监管。

2026年3月，地方政府债务化解政策迎来关键节点：大规模隐性债务置换全面收官，正式转向城投经营性债务市场化化解。这标志着我国地方债务治理，从“应急托底、风险缓释”进入“标本兼治、长效管控”新阶段。

2025 年 12 月中央经济工作会议首次明确提出“优化债务重组和置换办法，多措并举化解地方政府融资平台经营性债务风险”，将化债重心从政府隐性债务延伸至城投平台经营性债务。

2026年政府工作报告提出，积极有序化解地方政府债务风险。支持各地用足用好政策，加快化解隐性债务风险，严防虚假化债，坚决把遏制违规新增隐性债务作为铁的纪律。加大金融、财政支持力度，优化债务重组和置换办法，多措并举化解地方政府融资平台经营性债务风险，分类有序推动改革转型。优化债务监测考核指标，构建统一的政府债务管理长效机制。

这是政府工作报告首次将 “地方政府融资平台经营性债务” 作为独立、核心的化债任务提出，标志着化债重点从 “隐性债务” 向 “经营性债务” 延伸。

政策核心转变体现在三个方面：

1.重心转移：化债工作重心从地方政府隐性债务风险向融资平台经营性债务风险转移。随着大规模置换债发行接近尾声，规模较大的经营性债务成为新的关注焦点。

2.长效机制建设：报告提出"优化债务监测考核指标，构建统一的政府债务管理长效机制"，财政部新设债务管理司，实现对中央与地方、显性与隐性债务的"全口径"集中管理。

3.分类施策：强调"分类有序推动改革转型"，根据平台类型差异化施策、分步推进，避免"一刀切"。

隐性债务（政府债）：地方政府在法定预算外，通过融资平台、PPP、购买服务等变相举债，由政府信用兜底、财政资金偿还，游离于预算监管外。

经营性债务（企业债）：融资平台（城投）在市场化经营中形成的债务，用于收费公路、产业园区、城市运营等，偿债依赖项目现金流，政府不兜底、企业自负盈亏。通俗来讲，它指的是城投公司作为市场化主体，在开展自主经营业务、投资产业项目、进行商业化运作过程中形成的、主要依靠自身经营现金流偿还的负债。

隐性债务（政府债）与经营性债务（企业债）的本质区别主要体现在以下几个方面：

●举债主体与信用背书

隐性债务：举债主体虽可能是融资平台、城投公司等企业，但实际决策和责任主体是地方政府。债务以政府信用为隐性兜底，市场普遍认为政府会在必要时提供财政支持。

经营性债务：举债主体是企业（如城投公司），以企业自身信用为基础。政府不提供直接信用担保，企业需独立承担偿债责任。

●资金用途与项目性质

隐性债务：资金主要用于公益性项目，如市政基础设施、公共服务设施建设等，这些项目通常不具备直接盈利能力，需依赖财政资金偿还债务。

经营性债务：资金用于企业市场化经营项目，如收费公路、产业园区运营、城市综合服务等，项目具有明确的商业属性和现金流生成能力。

●偿还来源与责任主体

隐性债务：偿还依赖地方政府财政资金，包括税收、土地出让收入等。若项目收益不足，政府需通过财政补贴或新增债务来偿还。

经营性债务：偿还完全依赖项目自身的经营现金流。企业需通过项目运营收入、资产处置收益等实现债务本息的偿还，政府不承担兜底责任。

●预算管理与监管强度

隐性债务：未纳入政府法定预算管理，处于预算监管之外，具有隐蔽性和不确定性。其规模和风险难以准确统计和监控。

经营性债务：作为企业正常经营负债，需纳入企业财务预算和监管体系。企业需按照市场规则和财务制度进行债务管理和信息披露。

●风险属性与市场预期

隐性债务：因政府隐性担保，市场对其风险预期较低，但实际风险可能因财政压力、项目效益不佳等因素积聚。一旦违约，可能引发系统性财政和金融风险。

经营性债务：风险与企业经营状况直接挂钩，市场根据企业信用、项目前景等因素定价。违约风险主要由企业自身承担，不会直接传导至政府财政。

总结而言，隐性债务是地方政府通过非正规渠道举借、以财政资金为后盾的债务，具有隐蔽性和财政兜底属性；经营性债务是企业自主经营形成的市场化债务，以项目现金流为偿债基础，政府不承担直接责任。两者在举债主体、资金用途、偿还来源、监管强度和风险属性等方面存在本质差异。

从 “隐性债务” 转向 “经营性债务”，是地方政府债务治理从风险兜底、行政化处置走向政企分开、市场化化解的必然结果。

1.隐性债务：大规模置换收官，进入“清零冲刺”

• 置换基本完成：总计6万亿元的置换债券额度已基本发行完毕，大规模隐性债务置换工作迎来阶段性收官。通过置换，地方债务平均利息成本降低了2.5个百分点以上，大大减轻了利息负担。

• 清零倒计时：多地已宣布隐性债务清零，政策明确要求2028年末实现存量隐性债务清零，目前正处于最后的冲刺阶段。

• 隐债风险从 “系统性风险” 转为 “局部可控”，化债重心自然转向存量更大、更市场化的经营性债务。

2.经营性债务规模庞大、风险凸显，成为新焦点

• 规模庞大：2025年一季度末全国城投经营性债务达78.8万亿，规模大、范畴杂、偿债保障弱，化解难度远超隐债。

• 债务结构复杂：银行贷款、债券、非标并存，期限错配、现金流覆盖不足、资产低效问题突出。

• 随着平台 “退名单”、政府信用剥离，经营性债务不再享受政府兜底，违约风险上升，必须纳入治理核心。

3.城投平台从 “融资工具” 转向 “经营主体”，转型倒逼债务分类

按照统一部署，融资平台“瘦身转型”加速推进。目前超六成平台已完成隐性债务剥离，退出政府融资序列，政策倒逼城投从“政府融资工具”向市场化经营主体、城市综合服务商、产业投资主体实质性转型

平台必须转向市场化运营、自负盈亏，债务属性从 “政府或有负债” 转为 “企业经营性负债”。

转型的核心是政企债务彻底切割：政府不再兜底，平台靠自身经营偿债，经营性债务成为转型成败的关键。

中央层面首次明确给出 “时间表”：2028 年前必须完成城投经营性债务的系统性化解，这一定调既释放出 “严控风险、主动破局” 的信号，也为地方政府与城投平台划定了清晰的改革底线。

4.债务治理从 “行政化处置” 升级为 “市场化长效机制”

隐债化解以政府置换、财政兜底、行政问责为主；经营性债务化解以市场化重组、展期降息、资产盘活、破产重整为主。

监管从 “盯政府违规举债” 转向建立政府债务与城投债务、显性债务与隐性债务全口径统一监管机制，强化穿透监测、常态化问责，严堵变相举债通道，将“严禁新增隐性债务”纳入地方考核硬约束，确保化债成果不反弹、风险不外溢。目标是构建“政府债务归预算、企业债务归市场”的长效管理体系。

5.财政与土地收入承压，倒逼风险重心转移

土地出让收入持续下滑，地方财政对平台的隐性补贴能力减弱。平台无法再依赖 “政府信用 + 土地财政” 循环，经营性现金流成为唯一偿债来源，经营性债务风险暴露。政策引导地方加快资源资产化、资产证券化、资金杠杆化，通过盘活存量资产、发行基础设施REITs等方式，培育稳定现金流，逐步替代土地财政。

针对经营性债务存量化解，结合实务操作，明确以下三条核心路径，兼顾合规性、可行性与长效性，助力稳步压降债务规模、防范化解债务风险

分类认定，争取财政合规置换

对现有经营性债务进行全面复盘、再次精准认定，重点梳理其中明显依赖财政补贴、政府付费的债务部分，重新划分债务类型与属性，严格区分经营性债务与政府相关债务边界。对符合政策要求、具备置换条件的债务，积极对接财政部门，争取纳入政府债务管理范畴，通过财政资金置换、规范还款来源等方式，减轻平台当期偿债压力，实现债务合规化管控。 

金融赋能，优化债务结构降本

聚焦高成本债务存量，重点针对非标、定融等融资成本偏高、期限偏短的债务，主动对接银行、保险等大型金融机构，搭建多元化融资对接渠道。通过组建银行银团贷款、引入保险资金等方式，对高成本债务进行批量置换，核心实现“拉长期限、降低融资成本”两大目标，既缓解短期流动性压力，又稳定区域金融生态，保障平台主体基本再融资能力，为后续债务化解奠定资金基础。

市场运作，强化自身造血能力

坚持市场化、法治化原则，多措并举推进债务存量处置，从根本上提升平台偿债能力。一是依法推进债务展期、债务重组，对资不抵债、无持续经营能力的主体，规范开展破产重整，盘活有效资产、剥离无效负债；二是实施平台兼并重组，整合优质资源、优化主体架构，提升规模化、集约化运营水平；三是注入优质经营性资产，补充平台现金流，增强自我造血能力；四是积极开展基础设施REITs、ABS等资产证券化操作，盘活存量优质资产，回笼资金用于偿还债务，形成“资产盘活—资金回笼—债务化解”的良性循环。

面对“经营性债务”这一新命题，城投公司正站在历史的十字路口，摆脱传统政府融资平台定位、实现向市场化经营主体转型，成为破解债务难题、实现可持续发展的唯一出路。转型核心是厘清政企边界、强化市场化造血、规范债务管理，实现债务“显性化、合规化、市场化”，具体可从以下四方面推进：

1.厘清政企边界，实现债务显性合规

彻底剥离政府融资职能，明确城投公司独立市场主体地位，杜绝新增隐性债务。对存量隐性债务进行全面排查、分类梳理，区分“可转型为经营性债务”“需财政合规处置”两类情形，对具备经营性收益支撑、可通过市场化运作偿还的隐性债务，按规定程序重新认定为经营性债务；对无收益、依赖财政兜底的隐性债务，积极对接政府部门，通过财政置换、合规化整改等方式妥善处置，坚决杜绝隐性债务“藏着掖着”“体外循环”。同时，严格规范与政府的业务往来，所有合作均签订合规市场化协议，明确付费标准、支付时限，杜绝政府变相兜底承诺，确保债务形成、偿还全程合规。

2.强化造血能力，筑牢经营性债务支撑

摆脱对政府财政补贴的过度依赖，聚焦核心业务市场化转型，培育可持续的经营性现金流，为经营性债务提供坚实支撑。一是优化业务结构，剥离公益性、非经营性业务，聚焦园区运营、城市服务、资产租赁、产业投资等具备市场化收益的领域，做优做强主营业务，提升核心盈利能力；二是盘活存量资产，对闲置土地、房产、基础设施等资产进行市场化运作，通过出租、出让、资产证券化（REITs、ABS）等方式，回笼资金、增加收益；三是拓展多元化盈利渠道，积极参与市场化项目投资、合作运营，培育新的利润增长点，确保经营性收入能够覆盖债务本息，实现“以经营养债务、以收益降风险”。

3.规范债务管理，优化债务结构布局

建立市场化、规范化的债务管理体系，实现经营性债务全流程管控。一是制定科学的债务融资计划，结合自身经营现金流、盈利水平，合理确定债务规模、期限结构，优先选择银行贷款、债券融资等低成本、规范化融资方式，逐步替代非标、定融等高成本隐性债务相关融资；二是优化债务期限结构，通过债务置换、展期等方式，将短期债务逐步置换为中长期债务，匹配经营性资产的收益周期，缓解短期偿债压力；三是建立债务风险预警机制，定期排查债务到期情况、现金流匹配情况，及时防范化解流动性风险，确保经营性债务平稳有序偿还。

4.完善治理体系，夯实转型基础保障

推进城投公司市场化体制机制改革，为转型发展提供制度支撑。一是完善公司治理结构，建立权责清晰、决策科学、管理规范的现代企业制度，明确股东会、董事会、监事会、经营管理层的职责，杜绝行政干预企业经营决策；二是健全市场化选人用人、薪酬激励机制，引入专业管理人才，提升企业运营管理水平，激发企业发展活力；三是加强财务管理规范化建设，严格执行会计准则，规范财务核算，确保债务、收益等信息真实透明，提升企业信用评级，增强市场化融资能力，为隐性债务向经营性债务转型、后续经营性债务化解提供坚实保障。